中国新型政党制度的治理意蕴

       【摘 要】 新中国成立七十年来，中国新型政党制度作为产生于中国土壤的一项基本政治制度，不断发展成熟。中国新型政党制度是极具中国特色的制度设计，也是国家治理体系的重要组成部分，其中国共产党领导下的“多党合作与政治协商”特征淡化了长久以来政党制度的“管理”倾向，凸显了“治理”特性。中国新型政党制度所具有的主体多元性、过程协商性和实践合作性等治理特征，使得多党合作的治理效能得以真正发挥，彰显了中国新型政党制度的优越性。

　　【关键词】 新型政党制度；治理；中国特色；协商民主；新中国成立七十年

　　党的十九届四中全会强调：“把我国制度优势更好转化为国家治理效能。”中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为国家治理体系的重要构成，从诞生之日起，就发挥了重要的治理功能。在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，中国多党合作的政党制度既坚持制度的“中国特色”底色，又具有符合现代社会运行模式和需求的“治理”属性，彰显了中国制度的特色和优势。习近平称其“是伟大的政治创造，是从中国土壤中生长出来的新型政党制度。”［1］在新时代全面深化改革瞄准“推进国家治理体系与治理能力现代化”的大背景下，透视新型政党制度的治理价值，深刻把握中国制度的优越性，以更好推进制度优势向治理效能的不断转化。

　　一、中国新型政党制度治理主体的领导性与多元性

　　著名学者库伊曼（J.Kooiman）和范?弗利埃特（M.Vanvliet）认为，“治理所要创造的结构或秩序不能由外部强加，其发挥作用是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”［2］中国新型政党制度是一种在中国共产党领导下的多党合作的制度，是中国共产党与各民主党派的多元共治。它既不同于西方国家的两党制或多党竞争制，也不同于有的国家实行的一党制。这一制度既吸纳了代表社会不同利益的多元主体参政，又克服了不同利益集团争权夺利、相互倾轧的缺陷，具有极大的制度优越性。

　　（一）实现了领导唯一性与主体平等性的辩证统一

　　治理的一个重要特征就是主体的多元性。《中国的政党制度》白皮书中谈到：“中国共产党的领导和充分发挥社会主义民主，是中国多党合作制度的本质要求。”这一论述有两层内涵：一是其内容包括坚持中国共产党的领导和充分发挥社会主义民主两个方面；二是只有两者相结合才是中国多党合作制度的本质要求。二者的结合表明了中国新型政党制度领导唯一性与主体平等性的辩证统一。

　　领导唯一性是新型政党制度“多元性”特征的个性要求。这既是对马克思列宁主义的传承延续，也是符合中国国情的规定安排。马恩在论述多党联合时指出，“共产党人同社会主义民主党联合起来反对保守和激进的资产阶级，但是并不因此放弃对那些从革命传统中产生出来的空谈和幻想采取批判态度的权利。”［3］这种“权利”即无产阶级政党在联合中保持独立性与领导性的权利；列宁在论述建立社会主义联合政府时也指出，参加联合政府的小资产阶级政党“这个少数派必须诚心诚意地服从多数。”［4］即必须服从在苏维埃政权中占多数的共产党——布尔什维克的领导，强调共产党在多党合作中进行领导的一元性与必要性。可见，早期无产阶级革命家就已经认识到执政党掌握领导权的极端重要性。另外，从中国国情实际来看，坚持共产党领导唯一性是实现治理的必然要求。中国作为一个后发现代化国家，必须充分发挥制度的优势，发挥上层建筑对经济基础的反作用，以推动生产力的快速发展。也就是说，中国在一个“时空压缩型”的现代化进程中，必须要有一个强有力的政治主导力量，来集中民意，汇聚力量，即中国的现代化发展需要强有力权威和集中统一领导，这就是中国共产党领导核心的必然。中国新型政党制度不仅突出了领导力量的唯一性，也有效集中了各党派的力量，形成了有利于集中力量办大事的制度机制。我国新型政党制度形成了“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”的基本特征，强调在中国共产党与各民主党派平等合作的前提下，始终保持中国共产党的领导地位和执政地位，这是符合中国国情、符合时代需要的。上述两者是辩证统一的，在多元主体平等的基础上，始终坚持中国共产党领导的唯一性，是我国新型政党制度的应有之义，也是实现新时代中华民族伟大复兴的必由之路。

　　主体平等性是新型政党制度“多元性”特征的共性要求。列宁指出：“民主意味着平等”“意味着……承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利。”［5］在长期的历史实践中，中国共产党与各民主党派形成了“长期共存、相互监督、肝胆相照、荣辱与共”的兄弟关系，这一方针规定了中国共产党与民主党派平等共存的地位。我国新型政党制度作为实现社会主义民主的重要制度安排，所追求的是实现社会各不同层级的利益最大化，即实现最广大人民的利益。各民主党派代表社会不同集体的利益，但在这一政党制度的安排下享有平等的地位和权利。只有在平等的大前提下，才能充分考虑到不同群体的需求，最广泛地调动不同主体的积极性，实现公共利益的最大化，真正实现社会主义民主。

　　（二）实现了协商广泛性与决策科学性的相互促进

　　民主性是治理的又一重要特征。毛泽东曾说：“一件是独立，一件是民主，这两件东西少了一件，中国的事情就办不好。”［6］在国家独立的前提下，多元主体的民主参与对于国家治理就显得至关重要。中国政党制度具有界别特色，社会各界所代表的利益广泛，从而为科学治理奠定了基础，是协商主体广泛性与决策内容科学性的统一。不同于西方多党代表同一阶级利益的虚伪“多元”，中国的新型政党制度消除了西方政党制度照顾少数人而非多数人利益的根本缺陷。

　　中国新型政党制度通过人民政协这一组织形式，建立起中国共产党同各民主党派、无党派人士和各界代表人士相联合的统一战线，照顾不同阶层的共同利益，找寻公共利益的最大公约数，具有最广泛的利益代表性。在平等的大原则下，将各种社会力量纳入政治体制，巩固和扩大人民民主专政国家的政权基础，从而调动各方面积极性，广集民智，广求良策，推动执政党和政府决策的科学化、民主化。依托于治理的优化，民主政治不断发展，推动了协商主体的广泛性的进一步扩大，照顾更多人的利益。这种广泛协商与科学决策相互促进的路径推动民主政治的稳步向前发展，是中国新型政党制度“多元性”的特质所在。这种“多元性”不拘泥于参与数量的广泛性，而重视所代表利益的广泛性；不局限于党内协商的科学性，同时注重凝聚各方智慧的科学性。这是我国新型政党制度不同于其他政党制度的根本优势所在。

　　（三）实现了领导核心与多元整合的共同推进

　　治理的一个重要指向就是要达致共同的目标。特别是对发展中国家而言，在“现代化滋生动荡，现代性孕育稳定”［7］的发展困境下，秩序与合力是现代化进程不可缺少的两个要素。从世界现代化进程来看，这两个问题能否解决好，事关现代化的成败。中国新型政党制度有效铲除了这两个问题之间产生矛盾和冲突的土壤，从制度上保证了秩序与合力的有机统一。

　　建构和维护稳定的社会秩序是中国新型政党制度的重要功能。实现社会稳定是一个涉及经济、政治等多方面的系统工程，而“坚持中国共产党领导的多党合作制，就是这个系统工程的一个重要方面。”［8］而制度的缺陷容易使各党竞争演变为党派斗争，这不仅会造成频繁的政权更迭，还会带来社会资源无谓的内耗，加剧社会不稳定因素的存在。作为民主发展重要标志的政党制度在不同国家具有不同的形式，发挥着不同的治理功能。美国学者塞缪尔?亨廷顿认为，“在整个亚洲、非洲和拉丁美洲，到处可以看到政治秩序在下降，政府的权威性、有效性和合法性在遭到破坏。”［9］；在发达国家和地区，不同政党所形成的竞争性政党制度在带来民主发展的同时，也容易带来利益对立，造成阶层断裂，带来社会分裂，不利于社会发展合力的形成。亨廷顿指出，当今人民非议政党的原因之一在于其“分裂社会，造成冲突，如阿尤布?汗所说：政党‘分裂人民，使他们不知所措。’”［10］所以，他强调，对于“处于现代化之中的政治体系，其稳定取决于其政党的力量。”［11］而中国新型政党制度规定中国共产党处于领导和执政地位，强调中国共产党是社会主义事业的领导核心，这就从制度上保证了党的集中统一领导，为稳定社会秩序的维护提供了领导力量的保证。同时，中国共产党通过对各民主党派力量的制度性吸纳，有效实现了不同政治力量的平衡，形成了稳定的政党制度。因此，中国新型政党制度以党的核心领导地位保证党对各项事务的全面领导，以制度吸纳实现了不同政治力量的共生［12］，为统一秩序的形成与巩固和社会发展合力的形成提供前提和基础，彰显了中国新型政党制度的治理优越性。

　　促进社会整合是中国新型政党制度的价值所在。中国现代化建设的艰巨性和复杂性，特别是随着社会主义市场经济的深入发展和人们思想观念的变化，以及现代化社会的深刻转型，各种利益需求不断被激发，社会整合的难度前所未有，要求政治制度必须要具备高度的社会整合功能。中国新型政党制度多元主体具有相容性，本身就凸显了中国多党合作所具有的制度整合功能。中国多党合作制度将代表各阶层利益的不同主体团结在一起，畅通和拓展了各个阶层反映诉求的制度渠道，协调了不同主体之间的利益关系，促进共同利益最大化，形成强大社会整合力，避免了西方式的阶层断裂，维护了社会和谐稳定。因此，中国新型政党制度在强调“多元共治”的同时，从制度安排上整合了中国现代化发展对秩序与合力两个要素的需求，用制度化合作、协商代替了内斗与倾轧，理顺了共产党与各党派之间领导与合作、执政与参政的关系，在保持政权稳定、社会安定的同时充分发挥合作与协商的巨大优势，为社会稳定与发展建设提供制度保证。

　　二、中国新型政党制度治理过程的主导性与协商性

　　一般而言，治理理论强调过程的协调性和持续的互动性。［13］政治协商是中国新型政党制度进行治理的主要方式。习近平在中国人民政协成立65周年大会上的讲话中引用毛泽东关于“协商”的论述：“国家各方面的关系都要协商”“我们政府的性格，你们也都摸熟了的，是跟人民商量办事的”“可以叫它是个商量政府。”［14］中国新型政党制度的突出优势就是协商。我们要坚持社会主义协商民主的独特优势，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践。［15］在治理过程中始终贯彻“协商”的理念，是中国新型政党制度的活力之源。

　　（一）参政议政是实现协商民主的核心内容

　　陈家刚认为，协商民主“意味着不同的政治行为者……能够通过规范化的制度平台和渠道，通过平等对话、讨论、协商，形成理性共识，做出符合公共利益的合法决策。”［16］中国共产党同各民主党派在国家政权中团结合作，支持他们积极参政议政，就是协商民主在治理过程中的具体体现。民主党派参政议政主要有两种形式：一是民主党派直接参与国家治理。各民主党派通过选举产生人大代表、派成员担任政府和司法机关领导职务、派成员担任不同领域特约人员、参与国务院和地方各级政府有关会议、参加重要外事内事活动等方式参与国家治理，以政治协商的方式推动决策优化和治理优化，有效发挥了民主党派作为参政党的重要作用。二是通过人民政协的渠道参与国家治理。中国共产党在人民政协同各民主党派、无党派人士和各界代表人士的协商，是各民主党派参政议政的另一个重要方式。习近平要求，各级党委都要把人民政协政治协商作为决策程序的重要环节，“坚持党委会同政府、政协制定年度协商计划制度，完善协商与决策之前和决策实施之中的落实机制，对明确规定需要政协协商的事项必须经协商后提交决策实施，对协商的参加范围、讨论原则、基本程序、交流方式等做出规定。”［17］中国共产党各级党委通过人民政协同民主党派进行广泛协商，是民主党派参政议政的重要举措，充分体现了民主党派参与国家治理的过程的协商性。

　　（二）民主监督是贯彻协商民主的重要保障

　　民主监督也是协商民主的重要部分，在共产党和各民主党派的关系上体现为相互监督。毛泽东指出“所谓相互监督，当然不是单方面的，共产党可以监督民主党派，民主党派也可以监督共产党。”［18］中国共产党与各民主党派在决策前与决策执行过程通过政治协商提高决策科学性，在决策后以及落实过程中则有赖于民主监督来保障协商民主的实现。

　　不同于其他监督方式的单向性，中国新型政党制度的民主监督是“兼顾两头”与“突出一头”的统一，体现了较强协商性。一方面，中国共产党与各民主党派是“长期共存、相互监督”的关系，治理过程中既有共产党对其他民主党派的监督，也有各民主党派对共产党的监督；另一方面，由于共产党居于领导、执政的地位，民主监督主要是民主党派监督共产党。要在协商民主过程中贯彻民主监督，需要双方共同努力。对于共产党而言，要“敢听”。习近平强调“虚心公听，言无逆逊，唯是之从”是执政党应有的胸襟。［19］“能听意见、敢听意见特别是勇于接受批评、改进工作，是有信心、有力量的表现……对于各种意见和批评，只要坚持党的基本理论、基本路线、基本方略，就要让大家讲，哪怕刺耳、尖锐一些，我们也要采取闻过则喜的态度，做到有则改之，无则加勉。”［20］；对于各民主党派而言，则要“敢说”。习近平同样说“凡议国事，惟论是非，不徇好恶”是参政党应有的担当。［21］参政党一个重要的职责就是让执政党听到各方面声音，特别是批评的意见。要讲真话，建诤言，客观反映情况，在民主监督过程中形成既畅所欲言、各抒己见，又理性有度、合法依章的良好协商氛围。

　　（三）制度建设要贯穿协商民主过程的始终

　　制度建设是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。邓小平很明确地表示：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性”［22］，指出“制度是决定因素。”［23］而我国新型政党制度作为国家治理体系的重要组成部分，必须将制度建设贯穿协商民主的治理过程始终。《中国的政党制度》白皮书强调：“中国多党合作制度为各民主党派的政治参与开辟了制度化渠道。”要加强治理过程中协商民主的规范性，就需要加强制度化建设，正视当前我国新型政党制度在制度化水平上存在的缺陷，将新型政党制度建设纳入社会主义政治制度自我完善和发展的总体布局加以推进，做到制度建设贯穿于决策准备、协商过程和政策落实的不同环节。决策准备阶段要完善不同民主党派议题分工、调查研究、数据收集、情况上报等事项的制度安排，为协商决策的智力支持提供制度保障；协商过程中要推进政治协商、民主监督、参政议政的制度建设，不断提高协商民主制度化、规范化、程序化水平，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局；政策落实阶段要建立健全成果采纳落实和反馈机制，从制度上保障协商成果落地；加强过程监督，及时反馈出现的各项问题。同时，要重视人民政协作为专门协商机构的牵引作用。人民政协本身就以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，具有高度制度化的特征。要不断提高和完善人民政协的制度化、规范化、程序化水平，为新型政党制度的功能发挥提供制度层面支持。

　　三、中国新型政党制度治理行动的合作性与有效性

　　在行动落实层面，中国共产党与各民主党派的合作性特征极大提高了政策完成效率，极大提高了政党治理的效能。行动落实层面的合作与高效是中国新型政党制度的优势所在，对治理效益的发挥起到关键性的作用。

　　（一）理论规定：包容共治

　　包容性是现代政治文明的要求。“包容性政治”是“指某种政治体系涵盖和协调政治共同体内部各利益主体之需求的性质和能力。”［24］中国新型政党制度自诞生之日起，就规定了中国共产党与各民主党派在治理行动当中“包容共治”的运行关系，并在发展过程中不断将其纳入法制化与制度化进程。解放战争后期，中国共产党就与各民主党派制定《共同纲领》，协商建国。1956年三大改造完成后，根据中国阶级状况的变化，中国共产党提出了“长期共存、相互监督”的八字方针，明确中国共产党存在多久，民主党派就存在多久；1978年改革开放以来，根据形势和任务的变化，重新确立了“长期共存，相互监督，肝胆相照，荣辱与共”的十六字方针，提出一整套多党合作的理论政策。同时，1989年中国共产党制定坚持和完善中国政党制度的意见、1993年将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”载入宪法等等，从制度层面对中国共产党与各民主党派的包容共治关系做出规定。这种相互合作的关系完全抛弃了西方两党制或多党制相互反对的矛盾，强调以“容”与“共”的态度实行国家治理。这种存在于政党之间的“命运共同体”理念提高了治理的效益，增进了最广大人民的共同利益，杜绝将资源消耗于无谓的内耗之中。与之相反，西方一些国家的所谓“民主”制度就是以多党竞争代替多党合作，以轮流坐庄象征“形式民主”，党派之间不是合作而是竞争，执政目的不是治理而是争利。实践证明，中国新型政党制度强调的“包容共治”是理论应用于实践的良好体现，更加符合中国国情。

　　（二）制度要求：合作治理

　　合作是治理的基本价值。治理追求的核心目标就是达成一致，实现合作，推动治理实现。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为一种新型政党制度，适应了社会主义中国更好发挥上层建筑反作用的需求，适应了我国对合力推动现代化发展的需求。在党的领导下，各民主党派和无党派人士，共同致力于社会主义现代化，致力于改革开放，致力于中华民族伟大复兴，共经了风雨同舟、患难与共的历程，形成了“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的关系，凝聚了智慧和力量，使中国新型政党制度成为一种同向发力、合力共生的向心型政党制度模式，从而完全区别于西方政党制度对立性的、“离心型”的制度特征。非单一党派的政党制度所追求的是一种辩证的逻辑自恰：一方面党派之间相互制约，另一方面党派之间相互合作。但在强调“排他性”的权力分配中，西方国家各政党不约而同地显现出强化“彼此制约”而淡化“相互合作”的倾向，渐渐走向对立。在实践中，中国的向心型政党制度使得党派之间能够排除利益对抗，共同致力于中国现代化进程，使得中国新型政党制度的优势转换成为了经济快速发展和社会长期稳定的治理奇迹；而西方政党制度的“离心”倾向使得各政党落于党派之间利益争夺的窠臼当中，无法集中力量，或者至少会牵扯部分力量，从而无法全力去进行有效的国家治理。这种本末倒置的制度安排从反面凸显了我国新型政党制度在治理实践中的巨大优越性。

　　治理内容的全面性决定了中国共产党与各民主党派合作的全面性。在现阶段“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局大背景下，系统治理与全面治理成为必然趋势。这也就要求在中国共产党对国家治理进行全面领导的前提下，与各民主党派的合作也应该是全方位、全层次、全领域的合作。中国共产党与各民主党派能通过协商、监督、参与等多种方式，在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等各个领域展开合作，面向脱贫攻坚、深化改革、依法治国、从严治党等战略方向积极拓展合作治理的覆盖面。与此同时，着眼国家发展建设全局的特殊性要求又决定了合作具有重点性。进入新时代，改革开放最深刻的实践就是瞄准两个一百年奋斗目标推进全面深化改革，这就要求中国共产党与各民主党派的合作要坚持紧扣改革发展献计出力，将合作的重点放在改革实践上。具体而言，当前我们处于实现第一个百年目标的关键阶段，全面建成小康社会将是整个中华民族历史上最伟大的成就之一，也是我们党最深刻的关切。在全面建成社会主义现代化强国目标的引领下，当前中国共产党与各民主党派的合作要紧贴眼前实际，为实现第一个百年目标而群策群力，合作共进，这是当前多党合作治理国家的重心所在。

　　（三）治理实践：脱贫攻坚战

　　治理的目的在于“在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”［25］脱贫攻坚作为中国新型政党制度合作治理的实践，是把制度优势转换为治理效能的重要实践。长期以来，中国共产党与各民主党派合作进行扶贫开发，极大推进了脱贫攻坚战的进程，为实现全面小康做出突出贡献。我国新型政党制度的治理优势在脱贫攻坚领域得到了完美的阐释。

　　各民主党派结合各自分工与各地实情开展调查研究为脱贫攻坚提供实践方案。脱贫攻坚是面向整个中国的大工程，事无巨细都需要引导和考量。各民主党派结合自身的职能与分工，对不同民族、不同地域的特征进行充分调查研究，有效弥补了单一主体认识问题不够全面、忽略细节的问题。许多民主党派领导人专门深入贫困一线，紧紧围绕脱贫目标标准、质量、实效三个重点，突出“两不愁三保障”核心内容，遵循“六个精准”要求等展开调查研究，为脱贫攻坚制度安排与政策制定提供了强大的智力支持。典型的就是贵州毕节扶贫工作的不断深化，自1988年国务院批准建立“开发扶贫、生态建设”试验区以来，中央统战部、各民主党派在贵州省毕节市创造了中国共产党领导的多党合作长期共同进行贫困治理的“毕节实践”，不断推动多党合作服务改革发展的制度化、规范化、程序化进程，彰显了合作治理的制度优势和实践效能。

　　各民主党派通过广泛协商与科学论证参与政策制定为脱贫攻坚提供决策咨询。各民主党派通过制度化参与国家治理，在充分科学调查研究的基础上与中央、地方各级党委展开广泛协商，对所负责的问题进行专门论证，形成科学意见建议，以提案形式为各级党委的制度制定、政策落实提供了决策咨询。例如致公党中央《关于易地扶贫搬迁安置房产权的提案》建议加强顶层设计，提前谋划易地扶贫搬迁安置房产权问题、扎实开展易地扶贫搬迁安置房产权办理的前期准备工作；民建中央《关于巩固脱贫成果有效防止返贫的提案》建议坚持脱贫不脱政策，健全帮扶保障体系、合理制定区域发展规划，改善营商就业环境、完善职业教育体系，扶智与扶志相结合。［26］这些提案，为脱贫攻坚提供了强大的智力支持。

　　各民主党派围绕政策落实与问题导向实施民主监督为脱贫攻坚筑牢末端防线。在扶贫开发关键阶段加强各民主党派对脱贫攻坚的民主监督是民主党派履行职能的新领域。习近平强调：“对脱贫攻坚开展民主监督工作，这是中共中央赋予各民主党派的一项新任务，是民主党派履行民主监督职能的新领域。大家要坚持问题导向，深入所对口地方一线调查研究，对脱贫攻坚落实情况进行监督。”［27］越是脱贫攻坚战的关键阶段，越要注重末端传导的落实情况。一方面要看中央政策制度有没有沉到一线，落实到一线；另一方面要坚持问题导向，紧盯政策落实过程中可能出现的急于求成、贪污腐败、重新返贫等问题，落实好民主监督各项工作，筑牢脱贫攻坚的末端防线。